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关注美反腐制度:行政立法等财务公开

[日期:2015-03-23] 来源:财税纵横  作者:胡海良 [字体: ]

      美国历史上曾经贪腐横行。在长期的反腐探索与实践中,美国逐渐形成了一套 适合本国国情的较为完备的廉政法律制 度,这是美国反腐败的重要保证。这些制 度通常比较具体细致,力图使每个公职人 员都能“对号入座”,实践中也容易落到 实处。美国从立国之初就意识到权力具 有极强的腐蚀性,绝对的权力必然导致 绝对的腐败,所以其廉政建设的核心理念就在于对权力的分散、制约和监督。法 律制度的执行离不开文化的支撑,离不开 社会的监督。美国人在日常生活中通常会 比较注意保护自己的合法权益,自觉排斥贪腐文化。

  “镀金时代”腐败曾侵蚀到美国社会各个角落
  历史上美国曾经是一个腐败十分严 重的国家。与大多数发达国家一样,美国 腐败程度一度也与经济发展紧密相关。南 北战争之后,美国经济迅速发展,经过近 半个世纪,美国社会经历了由农业国向工 业国、由自由资本主义阶段向垄断资本主 义阶段的急剧转型。在这个转型期,社会 呈现两极分化,社会矛盾对抗加剧,人性 堕落、道德沦丧。特别是19世纪后半期,权钱交易、政治腐败等丑恶现象应有尽有。学界把从南北战争之后到19世纪末 这段腐败横行的时期称为“镀金时代”。 “镀金时代”的腐败是社会性、全方位的 腐败,几乎侵蚀到政治生活的每一个角落。
    美国从国家层面大规模地治理腐败,进行廉政法律制度建设,始于20世纪70年代的“水门事件”。1972年美国总统大选期间,共和党人派遣5名亲信潜入水 门大厦的民主党总部安装窃听器,被当场 抓获。国会很快介入此事的调查,但时任 总统尼克松及其下属官员滥用职权,企图 掩盖事实真相,拒不交出录音磁带和相 关文件。后来官司打到最高法院。为免遭 弹劾,尼克松于1974年8月9日宣布辞职。“水门事件”不仅导致尼克松下台,而且 在美国朝野上下引发关于政府道德的大 辩论,掀起一场政府道德革新运动。

  痛定思痛的美国被迫完善廉政建设机制
  “水门事件”发生后,美国集中出台《政府道德法》等一批廉政法律制度,依法设立政府道德署、监察长办公室等一批廉政监督机构,逐渐形成一套相对完善、行之有效的廉政建设机制。
  《政府道德法》的颁布实施,成为美国现代公共道德管理演变过程中的一 个里程碑。1989年,国会通过《道德改革 法》,进一步加强了对政府官员的道德约 束,并将官员离职后从业行为受限的范围 扩大到国会议员和国会高级官员。1992年 联邦政府道德署颁布《行政部门雇员道 德行为准则》,在礼品、利益冲突、职权行使、兼职、职外活动等多方面做出详细 规定。
  依据美国《政府道德法》,1978年联 邦政府设立道德署。道德署直属总统领 导,向总统和国会报告工作,署长由总统 任命,由参议院批准,任期5年,不受总统 任期影响和党派干预。联邦政府道德署 是联邦政府道德建设的指导机关,联邦 政府各部门都有自己的道德官员办公室, 地方各州、市也设立了道德署或道德委员会。
  道德署的主要职责有五项,一是及 时制定、修订公务员道德准则;二是开展 道德教育和培训,通过各种途径和方式, 让所有公务员明白什么可为、什么不 可 为,培训后还要请他们签字存档;三是接 受道德咨询,公务员遇到疑惑可随时通过电话、邮件或传真向道德署咨询,避免因不了解道德界限而违法;四是受理举报, 开展初步调查,并对违纪违规公务员进 行训诫;五是负责公职人员财产申报和离 职后的从业管理等工作。
  道德署反腐败的“尚方宝剑”是《行 政部门雇员道德行为准则》以及《政府道 德法》等。如《行政部门雇员道德行为准 则》明确官员在各种场合可以做什么,不 可以做什么。《政府工作人员道德准则》规定,不得以任何形式用公职作交易;国家公职人员不得在外兼职,不得利用职 权谋求工作。道德署的制度利器还有很 多,如定期或不定期审查、审核。道德署 更加注重发现和解决潜在的利益冲突, 即侧重防止腐败发生,而不是事后追惩。 看上去级别不高,人员不多,管 辖权有 限、调查权也有限的道德署,被称为“制 约腐败的达摩克利斯之剑”,是源于诸多 基础制度的有效运行,源于对腐败现象的 零容忍,源于他律和自律的结合。

  为规范公务行为可谓“绞尽脑汁”
  美国重视用法律来规范公职人员的 行为,致力于构筑一套公职人员特别是政 府官员“不能贪”、“不敢贪”的廉政法律 体系和监察体系。
  从政道德制度化。道德和法律属于 两个不同的范畴,前者是以说服和示范为 运行机制的自律手段;后者是以强制和惩 罚为基本特征的他律手段。从政道德法 制化,就是集两种范畴、两种手段和两种 效果于一体,具有反腐倡廉的独特优势。 它将政府官员和一般公职人员的行为准 则法律化、程序化,使他们的道德规范不 再仅仅依靠本人信念和觉悟来维持,而是 通过国家法律的权威性来保证。“水门事 件”后的历届美国政府为赢得人心都精心 打造从政道德这张牌,并不断修正、完善 从政道德的法律法规,内容涉及选举、财 产申报、接受礼品、利益冲突、公务以外 活动、离职后从业行为等。通过连续的道 德立法,上述诸方面的从政道德要求不 断被细化规范化,可操作性越来越强。例 如,《选举竞选法》规定:候选人收到超 过200美元的捐款,须公布捐款者姓名、 住址、职业、捐款日期和数目。《行政部门 雇员道德行为准则》规定:公职人员一次不得接受价值超过20美元的礼品,且一年内从一个人处接受的礼品不得超过50 美元。对公职人员,特别是政府官员从政 道德行为的所有主要方面都从国家法律 层面予以严格细致的规范,这是美国廉 政法律制度建设的一大特点。
  反贪反腐法制化。美国除了将立法、 行政、司法进行分立外,还大规模地进行 立法建设。其中包括:《联 邦选举竞 选 法》,这是“水门事件”后出台的第一部廉政法律。1974年,美国国会对原竞选法进行了修改并通过该法。《海外反 腐败 法》,这是美国1977年制定的一部单行 法,旨在禁止美国公司向外国政府公职人 员行贿。该法严厉的处罚措施和严格的内 部会计制度要求,构成了对美国公司的全方位约束。对公职人员进行约束的法规, 涉及《政府行为道德法》等。禁止外国官 员入境令,是美国总统布什2004年颁布 的一项禁令,意在禁止外国贪官及家属进 入美国。同时,美国还明确法律法规的落 实载体,即设立配套的廉政监察机构负 责监督相应法律法规的执行。除联邦政 府道德署外,联邦选举委员会、总统廉政 和效率委员会、监察长办公室、独立检察 官等都是依据相应法律而设立的专门履 行相应职能的监察机构。这种立法与执 法的统一、法律体系与监察体系的配套一 致,既使廉政监察机构的存在有法律依 据,其针对性、专业性和权威性更强,也使法律法规的执行有了组织保证。
  监督体系规范化。美国的监督体系非 常健全,国会监督、内部监督、司法监督、 政党监督、新闻监督、非政府组织监督、 公众监督等多管齐下、相互补充,织就了 严密的监督网络。比如全面的公开制度。 美国制定了许多法律来提高政府决策的 透明度。《信息披露法》规定:“美国的公 民有权看到除法律特别禁止的所有联邦 或州政府的文件,而且实现这种权利无需任何必要的理由和请求。”《阳光政府 法》规定,联邦政府的50个机构和委员 会的会议必须公开举行,所有的会议都 公开进行,电视台进行现场直播,选民可 以自由参加旁听等。在财务公开方面,行 政、立法、司法三个体系建立财务公开制 度。比如严格的财务控制和审计。美国政 府把加强财务监督作为反腐败最重要的 措施之一。其预算和财务运作情况应依法 全部公开,接受公众监督。机关的各种资 金和基金均由银行代管而不是由机关财 务人员直接管理,银行按程序和机关出具 的证明划拨资金。强大的舆论监督。在新 闻自由方面,美国有一条法则:除非能证 明媒体存在着实际的恶意,否则对公职人 员的报道即使不准确,也免受司法追究。 美国的舆论监督以有关政务公开和公民 知情权的有关法律和法规为依据,从而 确保了舆论监督的有效实施。

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